Da limitação dos mandatos no Poder Legislativo

Em 2005, publiquei no site Jus Navigandi um artigo sobre um tema pouco discutido: a possibilidade de se limitar as seguidas reeleições para os mandatos legislativos. Encontrei tal instituto, o da limitação das reeleições no Legislativo na história, bem como em alguns países pelo mundo afora. Tambem discuti motivos, vantagens e desvantagens em se adotar tais regras.

Em tempos de vida severina, ou a propósito da discussão da reforma política, outro dos temas que considero obscurecidos ou até mesmo negligenciados, é o da possibilidade de limitação do exercício dos mandatos legislativos. Porém, para alguns grupos ou cientistas políticos, a proposta passa por uma merecida reflexão, até pelo seu ineditismo no direito pátrio.

A limitação dos mandatos legislativos é um preceito jurídico, que pode ser de ordem legal, conquanto integrante das normas de direito eleitoral, ou erigido em norma constitucional, para a restrição do exercício de cargos, ou mandatos, em uma das Casas do Poder Legislativo. O instituto, ou o conceito jurídico, conforme for entendido, tem origem na própria Revolução Francesa. Ao final da Assembléia Nacional Constituinte, em 1791, esta mesmo votou pela não-reeleição dos Constituintes para a Assembléia Legislativa que posteriormente se elegeria, por proposta do então constituinte Maximilien Robespierre. Já naquela ocasião, se debatia sobre a conveniência de se desperdiçar a experiência adquirida pelos deputados em relação aos noviços em política [01], sendo adotada a limitação dos mandatos em apenas uma reeleição consecutiva para a Assembléia Legislativa.

No sistema presidencialista, a discussão sempre privilegiou a possibilidade de limitação do mandato dos ocupantes do Poder Executivo Federal, Estadual ou Municipal, deixando o legislativo em plano secundário. A ireelegibilidade foi a norma cogente até o final do primeiro período do Presidente Fernando Henrique Cardoso quando se alterou a Constituição para permitir uma reeleição, sem no entanto, se vetar a possibilidade de se ocupar novamente o cargo após o interstício de um período, o que mereceu, por parte da legislação eleitoral, a criação de diversos dispositivos pela Lei n. 9.504/97, como no seu art. 73, que criou diversas vedações ao administrador público, candidato a reeleição, ou não.

O fenômeno do "político profissional" [02] já foi identificado por diversos cientistas políticos, merecendo reprovação quase unânime, sendo que a falta de limitação do exercício dos mandatos parlamentares, produz uma verdadeira oligarquia legislativa, ou casta entre os deputados novatos (aqui no Brasil chamados de "baixo clero") e os veteranos, fazendo com que não haja oxigenação de idéias ou renovação dos quadros dirigentes nas cidades, nos Estados e no país, sempre dependente da atuação de grandes caciques regionais ou nacionais.

A crítica ao Parlamento composto por políticos que transformam a atividade parlamentar em uma verdadeira carreira merece sempre a censura, como a de MAX WEBER, ao analisar os efeitos do "spoil sistem" norte americano, no mesmo sentido em que se critica a "partitocracia", e o parlamento onde não se representam os interesses nacionais, mas os interesses individuais, isso maximizado por um sistema eleitoral que acaba levando ao eleitor preferir sempre votar nas personalidades, que nos agrupamentos políticos, também fragilizados pelo sistema eleitoral vigente.

A profissionalização da atividade parlamentar, em todos os níveis: municipal, Estadual ou Federal, e a falta de limitação pelo legislador brasileiro, e a própria ausência do debate deste tema, fez com que exageros fossem tolhidos, como o fim das previdências parlamentares, e a fixação de um teto para o pagamento dos subsídios dos parlamentares, por meio de dispositivos constitucionais, já após o advento da Constituição de 1988. Em uma das raras incursões no tema, AURO AUGUSTO CALIMAN [03] advertia:

"O fato é que o cerceamento para o desempenho de uma gama de atividades privadas aos que exercem o mandato parlamentar, inflingido pelas incompatibilidades, faz com que se pense na própria profissionalização do cargo representativo, facultando-se ipso facto, a reeleição, pagamento de subsídio e inserção dos parlamentares em regime previdenciário próprio ou geral"

Como efeito colateral da falta de limitação no direito brasileiro, possuímos os mesmos legisladores que ocupam durante anos as principais comissões do Legislativo, os cargos das Mesas Diretoras, inibindo o aparecimento de novas lideranças, e dilatando também a possibilidade de se instalarem nichos de corrupção, como infelizmente ocorreu nas Comissões Mistas de Orçamento, até os anos 90. Outras questões também assaltam a discussão e reflexão das atividades parlamentares, como a limitação da livre representação destes pelos partidos, grupos de pressão, e a falta de mecanismos de controle popular sobre o exercício dos mandatos, tais como o recall, o referendo revogatório, e o abberufungsrecht, instrumentos da democracia semidireta ainda inexistentes no ordenamento jurídico brasileiro [04], além das limitações no exercício das funções da Presidência das Mesas Diretoras nas Casas Legislativas.

Segundo proficiente e referencial estudo de MARIA ELISABETH GUIMARÃES TEIXEIRA ROCHA [05], sobre essa temática, nos Estados Unidos da América, país onde cada Estado-membro pode dispor livremente sobre sua organização política, e podendo também dispor sobre regras de direito eleitoral, encontraram-se regras limitando o exercício dos mandatos legislativos em pelo menos 21 Estados, vigorando em pelo menos 17, conforme extraídos dos textos de suas Constituições Estaduais:

Arizona – limita o exercício parlamentar em quatro mandatos consecutivos de dois anos, tanto para senadores estaduais, como para deputados.

Arkansas – limita o cargo de deputados a três mandatos de dois anos e o de senador a dois mandatos de quatro anos.

Califórnia – limita os mandatos dos deputados a três mandatos de dois anos e o de senador a dois mandatos de quatro anos.

Colorado – limita em quatro mandatos consecutivos de dois anos a função parlamentar dos deputados, e em dois mandatos consecutivos de quatro anos, o dos senadores.

Dakota do Sul – limita em quatro mandatos consecutivos de dois anos o mandato parlamentar nas duas casas parlamentares.

Flórida – restringe a reeleição ao exercício do mandato parlamentar – deputado ou senador, com 08 anos consecutivos.

Idaho – os mandatos legislativos são limitados a 08 anos, dentro de um período de 15 anos.

Maine – restringe a quatro mandatos de dois anos aos legisladores, em qualquer Casa.

Michigan – os deputados podem se reeleger três vezes, os mandatos bienais. Os senadores podem se reeleger duas vezes, com mandato de quatro anos.

Missouri – Os legisladores somente podem permanecer durante 08 anos na mesma Casa ou dezesseis anos no Legislativo.

Montana – restringe a oito anos todos os mandatos, em um período de 16 anos.

Nevada – limita os mandatos a seis períodos de dois anos, e dos senadores a três períodos de 04 anos, ou 12 anos de investidura.

Ohio – os deputados somente poderão exercer 04 mandatos consecutivos de 02 anos, e os senadores durante dois mandatos consecutivos de 04 anos.

Oklahoma – os legisladores somente poderão servir durante 12 anos.

Nebraska – os legisladores servem, no máximo, 08 anos.

Utah – A reeleição não é permitida se cumprir 12 anos consecutivos em qualquer cargo.

Wyoming – Em um período de 24 anos, os deputados estão limitados a seis mandatos de 02 anos, e os senadores a três mandatos de 04 anos.

Destaque-se que os Estados do Massachussets, Oregon e Washington também adotaram disposições constitucionais para limitar o exercício dos cargos legislativos, sendo que as Cortes Supremas destes Estados revogaram tais dispositivos. O mesmo estudo relembra que outros países adotam esse mecanismo, como o México - A Constituição Mexicana veda a reeleição imediata para os deputados e senadores do Congresso da União Federal, Art. 59[06] – assim como a Costa Rica, além das Filipinas e do Equador, até a reforma constitucional de 1998.

As regras que vigoram no México, isso é, que impedem a reeleição imediata dos legisladores, é análoga Às regras da Costa Rica, e no Equador, que somente permitiu a reeleição dos deputados, após consulta popular realizada mediante plebiscito, em 1994.

Agora, assistimos ao debate deste tema em Portugal, onde o PSD e outros partidos políticos portugueses implementam a limitação dos mandatos dos prefeitos ("autarcas") e deputados [07]. A dos cargos Executivos foi adotada por emenda constitucional em 2004, e a dos cargos legislativos é objeto de ampla discussão em terras lusas; políticos de diversas tendências defendem a limitação a todos os cargos legislativos. Em pelo menos numa província da Argentina, considera-se a possibilidade de limitarem-se os mandatos legislativos (Santiago Del Estero).

Os principais defensores da reeleição dos deputados e senadores alegam razões como a melhor produção do parlamento, restrição da liberdade democrática, ou mesmo produz "um legislativo fraco". Curioso é verificar se essas críticas não são ao modelo de irreelegibilidade imediata ou da necessidade de limitar os mandatos, como não acontece em nosso país [08].

É hora do Brasil, ainda sofrendo os efeitos do caciquismo político de influência, do populismo, da corrupção legislativa, defrontar com a possibilidade de adotar a limitação do exercício dos mandatos dos Vereadores, Deputados Estaduais, Federais e Senadores, mesmo que seja com desprazer da chamada (com propriedade) "classe política" nacional [09], e que revela, diariamente, novos talentos e capacidades dentre os mais de 180 milhões de habitantes, que não tem merecido ser tão bem representados, pelos malefícios das regras da escolha dos seus representantes. Afinal, adoto, na íntegra, o entendimento da constitucionalista Maria Elisabeth Guimarães Teixeira Rocha, já citada, quando a mesma preceitua:

"(..) A limitação de mandatos impressiona pela grande mobilização social, favorável e contrária à sua adoção. Expressão de uma democracia corroída, a proposta da rotatividade traz no seu bojo a atualização do Estado de Direito, preservando-se os institutos da tradição liberal, por receio de que o seu esvaziamento acarrete a derrocada de toda uma estrutura normativa historicamente consagrada.

Indiscutivelmente, trata-se de um mecanismo revisor das bases do poder, que expurga a retórica ideológica e pressiona por uma representação partidária menos profissional, porém, mais comprometida ética e moralmente. Desafiando o sistema eleitoral que privilegia os lobbies, a rotatividade enfraquece a atuação dos grupos de pressão no Congresso, ao obrigá-los a refazerem suas ligações com freqüência, revigorando o common sense e o conceito de cidadania.

Mais, fortalece os partidos políticos, reduzidos à função sistêmica de amortecer conflitos de classe e, por isso mesmo, incapazes de canalizar as reivindicações sociais.

Finalmente, institui a limitação de mandatos eletivos novo paradigma para formulações de ordem comunitária, onde a igual participação de todos inspira a moral política, renova a República e realça um sistema de governo que faz prevalecer a máxima de Cícero, segundo a qual ‘‘o homem que obedece deverá ter esperança de um dia comandar e, aquele que comanda, deverá refletir que, num curto tempo, irá obedecer.’’(..)" [10]

No mesmo sentido, o autor português JOSÉ CASALTA NABAIS observa, em relação a necessidade de se adotar a limitação dos mandatos, como garantidor do preceito fundamental à participação política:

"(..) Por seu turno, no respeitante aos direitos de participação política, para além de todos eles serem de destacar face às liberdades, atento o seu acentuado cariz funcional, é de acrescentar que dentro deles são de distinguir e separar os direitos universais em abstrato e em concreto, como o direito e voto ou o direito de petição, dos direitos que, por incidirem sobre bens jurídicos escassos e rivais ou altamente escassos e rivais, como os direitos de acesso e de exercício efetivo de cargos políticos (ou públicos), se aproximam mais dos privilégios (direitos de alguns) do que dos direitos (universais). Aproximação esta que mais visível se torna se considerarmos, de um lado, a exigência entre nós do agrément partidário como conditio sine qua non para o acesso aos cargos políticos e, por outro, os privilégios e prerrogativas que, por via de regra, acompanham o exercício desses direitos e funções. Daí que, relativamente a este último tipo de direito, se imponha uma maior acentuação do seu aspecto objetivo ou funcional. Nomeadamente para de algum modo atenuar a escassez e a rivalidade assinaladas, não nos choca a defesa, por exemplo, da limitação dos mandatos dos titulares dos cargos políticos, o que permitiria nomeadamente disponibilizar uma maior quantidade desses bens jurídicos (através da sua distribuição no tempo), ou a diminuição dos referidos privilégios para aquele estrito número explicável pela correspondente função. Ou seja, porque se trata de bens caracterizados pela escassez, o que acabamos de dizer pode de algum modo ter o sentido de atenuar essa escassez aumentando, de um lado, a sua oferta e tentando, de outro, diminuir a sua procura. [11][12]

De fato. O peculiar sistema político brasileiro não permite o pleno usufruto da isonomia de oportunidades ao acesso para o sistema político. O fato de se obrigar o cidadão a ingressar em um partido, o que restringe as possibilidades de participação (inicialmente, por ser escolhido pela Convenção partidária, na verdade, por sua cúpula) – além de ter que captar recursos para viabilizar as suas possibilidades de êxito eleitoral, bem como seu acesso À propaganda eleitoral gratuita na TV e no rádio (também sujeita ao crivo partidário), transforma a representação política em um autêntico funil, somando-se ao grave fato que o rodízio de lideranças é inexistente, já que deter um mandato leva ao deputado ou vereador obter uma vantagem considerável em relação aos não-detentores de mandato eletivo.

Embora a desvantagem ficasse mais evidente em relação aos detentores de cargo executivo, o que levou à adoção de uma legislação que limitou também a reeleição, tal não ocorre até agora em relação aos mandatários do Poder Legislativo. O direito fundamental à participação política no Estado Democrático de Direito se garante, sobretudo, pela adoção de tal preceito. Lembremo-nos que as reformas mais resistidas no Congresso Nacional são sempre as políticas, pois os agentes políticos resistem em mudar as regras que os levaram ao parlamento brasileiro.

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NOTAS

[01] O deputado Thouret, relator do Comitê Constitucional, defendeu a reeleição dos legisladores nos seguintes termos: "Tomemos precauções para conservar na carreira nacional um certo número de homens de mérito. Para tanto só há um recurso: deixar-lhes a possibilidade de tornar-se deputados". Outro proeminente constituinte, Duport, lembrou da inconveniência da instabilidade das assembléias. Tais argumentos foram refutados por Robespierre, que se manifestou alegando que "uma lei proibitiva da reeleição é o meio seguro de conservar a liberdade". Também naquela época, prevaleceu uma proposta intermediária, de Barère, adotando o seguinte sistema: os membros de uma legislatura poderiam ser eleitos para a seguinte, com o intervalo de uma legislatura, para se tornarem novamente elegíveis. Após longo debate, foi essa a tese vencedora, além de se proibir a recondução dos constituintes para a primeira legislatura da Assembléia Nacional. (in Matrat, Jean, Robespierre, o incorruptível, Nova Fronteira, trad. Lib. Hachette, 1971).

[02] Como BOBBIO, Norberto, in O futuro da democracia, 8. ed, Ed. Paz e Terra, SP, 2002, p. 59.

[03] in Mandato Parlamentar, aquisição e perda antecipada, Ed. Atlas, SP, 2005.

[04] o recall é o instrumento pelo qual parte do eleitorado pode pedir a revogação antecipada do mandato parlamentar. Existe em diversos países, e em 26 Estados norte-americanos e em uma província canadense. O referendo revogatório é outro instituto de natureza análoga, presente na legislação venezuelana e Argentina. Já o abberufungsrecht é a revogação coletiva dos mandatos, como de uma assembléia inteira, ou uma Câmara Municipal, promovida por uma parcela significativa de eleitores. Tem origem suíça.

[05] da Constituição Política dos Estados Unidos Mexicanos: "Artículo 59. Los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.

Los senadores y diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; pero los senadores y diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes." O curioso é que no México já tramitam emendas para permitir a reeleição para melhor profissionalização e especialização da tarefa legislativa, segundo os apoiadores da proposta. Essa regra foi introduzida na Constituição mexicana através do Presidente Plutarco Elias Calles, em 1933, como corolário da revolução mexicana de 1910. Um dos grandes estudiosos do tema, com vários artigos publicados, é o constitucionalista mexicano Miguel Carbonell, que embora preconize a reeleição imediata dos legisladores, defende ainda alguma limitação na duração dos mandatos. Ler o artigo publicado no site: http://www.tribunalmmm.gob.mx/biblioteca/miguelcarbonell/reeleccion.html

[06] in limitação dos mandatos legislativos: uma nova visão do contrato social. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002, p. 391-399.

[07] Conforme as teses aprovadas no XXIV Congresso do PSD português, realizado em 2001.

[08] Registrem-se alguns argumentos contrários, oriundos dos países que adotam a não-reeleição legislativa: Para a senadora estadual californiana Denise Moreno, a reeleição permite ao legislativo a conclusão "de reformas de longo alcance"; Para o costariquenho Constantino Urcuyo "delimitar os legisladores é restringir a democracia"; já para o mexicano Bento Nacif, crítico da limitação dos mandatos legislativos, do Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), considera que a não-reeleição "condena al país a que el diseño de su legislación esté hecho por legisladores que carecen de experiencia y que poseen un nivel de conocimientos bajo respecto de los asuntos que tratan". Já outros, como o mexicano Dames Osório, admitem a reeleição mas insistem na manutenção da não-reeleição dos cargos executivos, e de alguma limitação dos mandatos. No Panamá existe também um movimento para limitar o mandato dos legisladores.

[09] A advogada Sandra Starling, ex-deputada federal, defende também a adoção da limitação dos mandatos e relembrou sua tentativa frustrada de conseguir assinaturas para apresentar uma PEC (Proposta de Emenda Constitucional). In http://www2.uol.om.br/pagina20/30062005/opinião.htm

[10] in "limitação dos mandatos legislativos", artigo publicado no "O Correio Braziliense", de 17/03/2003, suplemento "direito e justiça".

[11] in artigo "Algumas reflexões críticas sobre os direitos fundamentais". O autor, professor de direito constitucional na Universidade de Coimbra, se refere à "distribuição intergerencional concretizadora da solidariedade interfgerações", citando autores como o italiano VOLPI e o americano M. NOWAK.

[12] sobre a discussão da reforma eleitoral portuguesa, ler o artigo de David Justino intitulado "limitação de mandatos", disponível no blogsite http://quartarepublica.blogspot.com/2005/04/limitao-de-mandatos.html 

artigo publicado originalmente no site https://jus.com.br/artigos/7290/da-limitacao-dos-mandatos-no-poder-legislativo em 2005.