Da
Inelegibilidade por rejeição das contas do administrador público (art. 1o,
alínea “g”, da Lei Complementar n. 64/90) na Jurisprudência Eleitoral.
A Nova Interpretação da Súmula n. 1 do
TSE e o advento da nova redação dada pela lei da ficha limpa.
*Vinicius Cordeiro
1. Introdução
A
inelegibilidade infraconstitucional decorrente da rejeição de contas relativas
ao exercício de cargos ou funções públicas, principalmente pelos gestores
chefes do Poder Executivo, em razão de irregularidade insanável ou por decisão
irrecorrível do órgão competente, estabelecida pela Lei Complementar n. 64, de
1990 tem sido causa das mais freqüentes argüições pelos candidatos e pelo
Ministério Público Eleitoral, sobretudo em eleições municipais; Há alguns anos,
o Tribunal Superior Eleitoral, a espelho de outros, adotou o sistema de sumular
decisões pacíficas, para servir de norte a toda Justiça Eleitoral Brasileira,
visando uniformizar a jurisprudência e a correta aplicação, neste caso, da Lei
das Inelegibilidades (Lei Complementar n. 64, de 1990).
Claro que o
Tribunal Superior Eleitoral o fez com respaldo no Código Eleitoral (Art. 23,
XV), estabelecendo seu entendimento acerca das inelegibilidades
infraconstitucionais. Neste artigo queremos focar a (nova) interpretação dos
Tribunais quanto à inelegibilidade posta no inciso I, alínea “g”, que
determina sua incidência para “os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções
públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do
órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à
apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5
(cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão”.
Esse dispositivo teve uma
interpretação durante mais de 15 anos, culminando pela edição da Súmula n. 1 do
TSE – esta, sem ser revogada, ganhou uma releitura, durante o processo
eleitoral de 2006, motivado sobretudo pelo fato do processo político ter ganho
um cunho mais rígido dada a vontade de moralização por parte do Judiciário
Eleitoral, para ser, posteriormente, expressamente cancelada, por meio da
decisão constante do Acórdão do TSE de 10/5/2016, oriundo do PA n. 32345,
publicado no DJE de 24, 27 e 28/6/2016.
E por fim,
sobreveio a modificação da norma trazida pelo advento da nova Lei Complementar
n. 135 de 2010, a chamada “lei da ficha limpa”, que assim dispôs:
:
Art. 1º São inelegíveis:
I – para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas
ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade
insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão
irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada
pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos
seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no
inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de
despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;
O presente
estudo visa analisar como a inelegibilidade em foco foi aplicada pela justiça
Eleitoral, as críticas que emergiram da aplicabilidade desta norma, e sua
evolução através da sua jurisprudência e mesmo pela doutrina, e passar a uma
mais detida análise dessa nova versão da Súmula Eleitoral, em todos os seus
multifacetados aspectos, e a incidência da Lei da Ficha Limpa, que a alterou.
2.
A Aplicabilidade da norma
2.1 Do
sistema decisório
A decisão em
questão expressamente prevista pelo legislador é do órgão administrativo, no
caso o Tribunal de Contas da União, em nível federal, quanto aos Atos do Chefe
do Poder Executivo, sob a forma de parecer prévio, ou da Administração
Indireta, como também dos Convênios Federais celebrados com os Municípios. Ou
ainda, o julgamento das contas dos Executivos Municipais pela Câmara Municipal,
ou dos Governadores pelas Assembléias Legislativas, após o parecer prévio do
Tribunal de Contas Estaduais; Atuam e decidem os mesmos Tribunais de Contas
Estaduais, na Prestação de Contas dos Presidentes das Câmaras Municipais ou da
Mesa da respectiva Assembléia Legislativa (Artigos 49, IX; 71, II; 75 e 31, da Constituição
Federal).
Reitere-se,
enfim, que no caso do julgamento de Convênios Estaduais ou Federais, os
Tribunais de Contas proferem julgamento e não apenas o parecer prévio – de
igual forma, o julgamento é terminativo quando da apreciação das Contas das
Mesas das Casas Legislativas, ou dos gestores da Administração Indireta.
Analisando a
questão, o Supremo Tribunal Federal assentou de forma mais clara, que o
controle provem do Legislativo, e da vontade popular, sendo o parecer prévio
meramente de caráter opinativo ao julgamento político-administrativo (REs 848.626
e 729.744).
Esse sistema
não é estabelecido pela legislação infraconstitucional, mas pela própria
Constituição Federal (Arts. 71; 75; 76, II e III). Esta estabelece a missão
ancilar dos Tribunais de Contas, que elaboram “pareceres prévios”,
posteriormente submetidos ao crivo do Poder Legislativo, como visto, em
julgamento de caráter político-administrativo. Dessa decisão que se infere ou
não a inelegibilidade e m comento.
O prazo prescricional de oito
anos inicia-se a contar da decisão, seja a de natureza administrativa ou
judicial. Caso se interponha a ação desconstitutiva ou anulatória, o prazo
prescricional somente começará a ser contado a partir do momento em que a
suspensão da inelegibilidade cessar (antes, somente com o trânsito em julgado,
agora pelo término do efeito suspensivo de uma liminar ou da eventual reforma
da tutela antecipada).
2.2 Da
insanabilidade das contas
No
novo texto trazido à norma pela lei da ficha limpa, que ampliou o lapso
temporal, a alínea “g”, entre as 14 hipóteses previstas taxativamente em lei, a
norma, uma das que mais se concretizam na prática, na judicialização de sua
incidência, exige que os atos que originaram a rejeição das contas efetivamente
causem lesão ao erário, ou praticados na modalidade culposa, para que se
configurem como causadores de inelegibilidade. São atos que importem em
enriquecimento ilícito, lesão ao erário, ou que atentem contra os princípios da
administração pública, observando-se a existência do dolo em praticar a
ilegalidade ou conduta de improbidade em questão.
Na esteira do antigo entendimento, a rejeição das contas já
deveriam ser fundamentadas pelo fato das mesmas conter nota de improbidade e/ou
vícios considerados insanáveis (TSE, RESPE n. 12989/RN, rel. Min. Eduardo
Alckmin, DJU 26/11/1996; RESPE Nº: 22704 - CE, AC. Nº 22704, DE 19/10/2004,
Rel.: LUIZ CARLOS LOPES MADEIRA; RESPE Nº: 24448 (ARESPE) - MG, AC. Nº 24448,
DE 07/10/2004, Rel.: CARLOS MÁRIO DA SILVA VELLOSO.
Agora, segue o seguinte entendimento o Colendo TSE:
“Eleições 2012. Recurso especial.
Registro de candidatura. Art. 29-A da Constituição Federal. Deferimento.
Vereador. Dolo. Ausência. Inelegibilidade. Art. 1º, I, g, da LC nº 64/90. Não
configuração. Desprovimento. 1. O dolo é elemento indispensável para a
configuração da inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90, e
não se confunde com a mera imperícia do administrador. 2. In casu, não há
elementos que indiquem dolo, má-fé, enriquecimento ilícito ou lesão ao erário,
não podendo se falar em inelegibilidade decorrente da rejeição de contas
públicas. 3. Em caso de dúvida sobre o exigido dolo na conduta do candidato,
deve prevalecer o direito fundamental à elegibilidade capacidade eleitoral
passiva. Precedente. 4. Recurso especial a que se nega provimento.” (TSE, Respe
n. 11578, rel. Min. Luciana Lossio, de 24/6/2014).
E ainda:
[...] Agravo regimental. Recurso
especial provido. Eleições 2012. Registro de candidatura. Vereadora.
Deferimento. Rejeição de contas públicas. LC nº 64/90, art. 1º, i, g. Não
incidência. Recurso de revisão. Aprovação das contas com Ressalva. Desprovimento.
1. A única irregularidade apontada no caso concreto - ausência de data de
recebimento, por parte das empresas convidadas, no protocolo de entrega da
carta-convite - não constitui falha suficiente para atrair a hipótese de
inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90. [...]
3. As inelegibilidades devem ser interpretadas de forma restritiva. [...]"
“Rejeição
de contas - alínea g do artigo 1º da lei complementar nº 64/1990 - ato doloso
de improbidade - inobservância da lei de responsabilidade fiscal e da Constituição
Federal. Em se tratando de descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e
da Constituição Federal, esta última quanto à aplicação, no ensino, de valor
abaixo do piso fixado, o ato surge como de improbidade, sendo ínsito o elemento
subjetivo - o dolo.”
“Inelegibilidade
- Tribunal de Contas - Decisão - Exame. Cumpre à Justiça Eleitoral, ante
pronunciamento do Tribunal de Contas, verificar a configuração, ou não, da
inelegibilidade prevista no artigo 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar
nº 64/1990. [...] Inelegibilidade - Rejeição de contas - Imposição de multa. O
simples fato de o administrador satisfazer a multa imposta pelo Tribunal de
Contas não afasta a inelegibilidade prevista no artigo 1º, inciso I, alínea g,
da Lei Complementar nº 64/1990.”
Inexistindo nos
autos suporte probatório suficiente ou mesmo indicação de dados que impliquem
em improbidade imputável ao agente público, descabe a alegação de
inelegibilidade; existindo os elementos, pode
a Justiça Eleitoral aferir, nos processos de registro de candidatura, os
motivos que ensejaram a rejeição das contas, verificando se as irregularidades
têm ou não natureza insanável (STF, MS n. 22087-2/DF, rel. Min. Carlos Velloso,
DJU 10/05/1996; TSE, RO ns. 143/RO, 137/RO, 148/RO, 107/RO, todos de 1998;
RESPE n. 12.872/MT, de 11/09/1996, rel. Min. Ilmar Galvão; RO n. 577,
03/09/2002, rel. Min. Fernando Neves; ARO n. 640/TO, de 20/09/2002, rel. Min.
Luiz Carlos Lopes Madeira; RESPE n. 16433, de 16/09/2000, rel. Min. Fernando
Neves da Silva; RESPE n. 20437, de 25/09/2002, rel. Min. Sepúlveda Pertence; RO
n. 1010, de 21/11/2006, rel. Min. Antonio César Peluso; RO n. 1178, em
16/11/2006, rel. Min. Antonio César Peluso). Segundo JOEL JOSE CANDIDO (1) “(..)
irregularidade insanável é aquela que, cometida, definitivamente não pode ser
mais corrigida. Ela é insuprível e acarreta uma situação de irreversibilidade
na administração pública e de seus interesses, além de se caracterizar como
improbidade administrativa (..) nem sempre a irregularidade insanável é
criminosa, nos moldes da tipicidade penal, eleitoral ou comum. Pode ocorrer,
porém, que o comportamento do agente se caracterize como irregularidade
insanável nos termos desta alínea g e seja, também, crime, o que acarretará dupla
responsabilidade. Sempre, porém, a irregularidade insanável corresponderá aos
atos de improbidade administrativa, estes tais como definidos na Lei n.
8.429/92 (arts. 9o, caput, 10, caput, e 11, caput)”.
A possibilidade e competência do exame da
insanibilidade pela Justiça Eleitoral segue intacta, como veremos de decisão
mais recente do TSE, senão vejamos:
“[...] Registro de candidatura.
Vereador. Rejeição de contas. Presidente da Câmara Municipal. Contratação de
contador sem concurso público. Tribunal de contas. Indicação de falha formal.
Ausência de vício insanável. 1. A indicação no acórdão do Tribunal de Contas de
falha de natureza formal revela que a irregularidade constatada não se enquadra
na inelegibilidade da alínea g do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90. 2. A
circunstância de serem considerados os termos da decisão do Tribunal de Contas,
para fins da incidência da inelegibilidade da alínea g, não implica alteração
da jurisprudência no sentido de que a natureza das irregularidades pode ser
aferida pela Justiça Eleitoral, ainda que não tenha sido apontada, na decisão
que rejeitou as contas, a ocorrência de ato doloso de improbidade
administrativa. 3. Entretanto, a fundamentação adotada pela Corte de Contas,
órgão competente que detém o conhecimento técnico para o julgamento das contas,
é de fundamental importância para subsidiar as decisões da Justiça Eleitoral no
que tange à inelegibilidade da mencionada alínea g. 4. Recurso provido para
deferir o registro do candidato.”
Evidenciam a
insanabilidade, por exemplo, a fraude em licitações (TSE, RO n. 1311/GO, de
31/10/2006, rel. Min. Caputo Bastos),
dispensa indevida de licitações, superfaturamento de preços (RO n. 1265/MA, de 26/10/2006, rel. Carlos
Ayres de Brito) ou outros atos de dano ao Erário decorrente de ato de
gestão ilegítimo e antieconômico que podem - em tese - configurar improbidade
administrativa. Da melhor jurisprudência do TSE:
“Eleições
2004. Recurso Especial. Registro. Impugnação. Rejeição de contas (art. 1º, I,
g, da LC nº 64/90). Caso em que a Corte de Contas não incluiu o nome do
responsável na lista de inelegíveis (art. 11, § 5º, da Lei nº 9.504/97). Irregularidades sanáveis. Deferimento do registro.
A
irregularidade insanável não supõe necessariamente ato de improbidade ou a
irreparabilidade material.
A
insanabilidade pressupõe a prática de ato de má-fé, por motivação subalterna,
contrária ao interesse público, marcado pela ocasião ou pela vantagem, pelo
proveito ou benefício pessoal, mesmo que imaterial” (RESPE
n. 23565/PR, em 21/10/2004, relator Min. Luiz Carlos Madeira)
Desta forma,
meros erros formais ou contábeis não ensejam a inelegibilidade prevista (TSE,
RESPE n. 14503, de 25.2.97, rel. Ilmar Galvão); um dos mais comuns,
interessantes em se destacar pela sua comum incidência, é o da possibilidade da
não-aplicação, pelo prefeito, dos recursos mínimos exigidos constitucionalmente
para a educação, manutenção e desenvolvimento do ensino. Essa irregularidade
não acarretava inelegibilidade, não se constituindo em improbidade ou ato de
abuso do poder público, escorando-se em vasto repertório jurisprudencial e
doutrinário a respeito, posteriormente revisto, em sede eleitoral, inicialmente:
“(..) A
rejeição legislativa de contas públicas, com fundamento na ausência de
aplicação do percentual compulsório mínimo determinado pelo texto
constitucional em favor do ensino fundamental, não conduz, por si só, ao
reconhecimento de uma situação caracterizadora de improbidade administrativa
(LC n. 64/90, art. 1o, Inc. I, letra g). (STF, RE n. 160.472-8, 1a
turma, rel. Celso Mello)
“(..) Não-aplicação do mínimo constitucional da
receita de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino - Irregularidade
que não acarreta inelegibilidade.” (TSE, RESPE n. 16433, em 05/09/2000,
Cananéia-SP, rel. Min. Fernando Neves da Silva)
Depois, o TSE assim assentou:
“Rejeição de contas - alínea g do artigo
1º da lei complementar nº 64/1990 - ato doloso de improbidade - inobservância
da lei de responsabilidade fiscal e da Constituição Federal. Em se tratando de
descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Constituição Federal,
esta última quanto à aplicação, no ensino, de valor abaixo do piso fixado, o
ato surge como de improbidade, sendo ínsito o elemento subjetivo - o dolo.”
Outros precedentes dignos de nota,
no mesmo sentido, da lavra da Corte Maior Eleitoral são: RESPE Nº: 10266 - SP;
RESPE Nº: 13203 - SE, de 27/11/1996, Rel. Min. FRANCISCO REZEK, Ac.
n. 10.138, de 17.9.92; RESPE n. 12.571, de 18.9.92, rel. Min. Torquato
Jardim. Ressalve-se também o
interessante julgado pelo qual suposta conduta antiecológica por parte de
Prefeito Municipal também nesta insuscetível de ser considerada irregularidade
contemplada na letra g do inc. I do art. 1o da LC 64 (TSE,
Ac. n. 11.146, de 15/08/1990, rel. Min. Octávio Gallotti).
De igual forma, considerou-se
irregularidade insanável a não observância dos tetos constitucionais, nos
gastos dos vereadores:
“Eleições 2016.
Agravo regimental no recurso especial eleitoral. Registro de candidatura.
Indeferimento. Cargo de vereador. Rejeição de contas. Despesas em valor
superior ao limite fixado no art. 29-A, i, da CRFB/88. Excesso de 0,84%. Dolo
presumido. Incidência da inelegibilidade prevista no art. 1º, i, g, da Lei
Complementar nº 64/90. Decisão mantida. Desprovimento. 1. O art. 1º,
inciso I, alínea g, do Estatuto das Inelegibilidades reclama, para a sua
caracterização, o preenchimento, cumulativo, dos seguintes pressupostos
fático-jurídicos: (i) o exercício de cargos ou funções públicas; (ii) a
rejeição das contas pelo órgão competente; (iii) a insanabilidade da
irregularidade apurada, (iv) o ato doloso de improbidade administrativa; (v) a
irrecorribilidade do pronunciamento que desaprovara; e (vi) a inexistência de
suspensão ou anulação judicial do aresto que rejeitara as contas; 2. O
ultraje aos limites do art. 29-A da Lei Fundamental de 1988 qualifica-se
juridicamente, para fins de exame do estado jurídico de elegibilidade, como (i)
vício insanável e (ii) ato doloso de improbidade administrativa,
independentemente do percentual que exorbita o teto de gastos constitucional
[...] 3. O dolo da conduta do Presidente da Câmara Municipal que procede à
realização de despesas exorbitando os tetos constitucionais do art. 29-A é
presumido, circunstância que afasta, para sua caracterização, qualquer análise
a respeito do aspecto volitivo do agente que praticou o ato
irregular. 4. In casu, a) o
Recorrente teve suas contas, relativas ao exercício de 2011, rejeitadas pelo
Tribunal de Contas, nos termos do Acórdão n° TC-002549/026/11, com trânsito em
julgado em 12.12.2014 (fls. 217). As irregularidades materializaram-se com a
realização de despesas em montante correspondente a 7,84% do somatório da
receita tributária e transferências, efetivamente realizadas no exercício
anterior, em desacordo com o art. 29-A, inciso I, da Constituição de 1988,
incluído pela Emenda Constitucional n° 25, de 2000; b) ao apreciar a
quaestio, o TRE/SP, debruçando-se sobre o acervo fático-probatório, concluiu
que a irregularidade apurada pela Corte de Contas (i.e. realização de despesas
a maior, em flagrante desacordo com o art. 29-A, I, da CRFB/88) consubstancia
vício insanável, apta, desse modo, a atrair a causa de inelegibilidade prevista
na alínea g do inciso I do art. 1° da LC nº 64/90; c) a fixação de
limites constitucionais para gastos em âmbito municipal, levada a efeito pelo
constituinte reformador em sucessivas reformas (ECs nº 25/2000 e nº 58/2009),
ancorou-se na necessidade premente de implantar uma política de
responsabilidade fiscal nessas entidades, de forma a reduzir, sobremaneira, a
discricionariedade do gestor (no caso, Presidente da Câmara Municipal) na
realização de despesas do Poder Legislativo que, não raro, comprometiam a saúde
financeira da municipalidade, em razão do investimento em áreas pouco
prioritárias, e, por consequência, devastavam as contas públicas
locais; d) aludido arranjo institucional evita, ou, ao menos, amaina, a
promiscuidade oneômana das Câmaras Municipais com gastos dessa natureza, a
qual, à evidência, subtraía recursos essenciais à manutenção dos serviços
públicos básicos da edilidade. e) a aplicação das máximas da
proporcionalidade e da razoabilidade para aferir a existência in concrecto de
dolo na transgressão aos arts. 29, VI, e 29-A da Constituição, instituiria um
critério excessivamente subjetivo e casuístico de análise dessas condutas, de
sorte a estimular o gestor a proceder a gastos em patamares sempre próximos (a
maior ou a menor) dos limites estabelecidos, testando diuturnamente a
tolerância decisória do Tribunal com tais violações; f) a fixação de
standard objetivo no exame de ofensas aos tetos dos arts. 29, VI, e 29-A (i.e.,
a simples contrariedade já configurar vício insanável e doloso de improbidade)
empresta segurança jurídica, previsibilidade e isonomia a todos os gestores no
âmbito do Legislativo local, os quais terão plena ciência ex ante acerca das
condutas permitidas ou proscritas; g) os Presidentes de Câmaras Municipais
deverão ser mais cautelosos e prudentes no controle dos gastos orçamentários, porque
o ultraje aos limites constitucionais, em qualquer percentual, ensejará
irregularidade de natureza insanável caracterizada como dolosa para fins de
inelegibilidade. É a própria efetividade das normas constitucionais que estão
em jogo: ou bem referidas disposições são dotadas de imperatividade, força
cogente, e, portanto, de cumprimento compulsório, ou bem se apresentam como
recomendações sem qualquer força vinculante a seus destinatários; h)
ademais, parâmetros objetivos repudiam eventuais voluntarismos decisórios,
materializados em juízos de proporcionalidade e de razoabilidade desprovidos de
qualquer desenvolvimento analítico e metodológico, recaindo, bem por isso, em
achismos travestidos de fundamentação jurídica. A consequência inescapável é
desastrosa, por ocasionar mais insegurança e injustiças aos envolvidos, e, no
limite, por comprometer a própria credibilidade da Justiça Eleitoral, que terá
decisões conflitantes em situações bastante assemelhadas; i) no âmbito
eleitoral, em especial nas impugnações de registro por alínea g, prestigiar
essa política de maior responsabilidade fiscal reclama uma postura
fiscalizatória mais criteriosa por parte da Justiça Eleitoral, sempre que se
verificar a inobservância dos limites encartados nos arts. 29, VI, e 29-A,
razão pela qual é defeso transigir com comportamentos desidiosos e
irresponsáveis praticados pelos Presidentes de Câmaras Municipais, que,
sabidamente, tinham plena consciência das restrições orçamentárias previamente
estabelecidas e, ainda assim, ultrapassaram os limites impostos pela Lei Maior.
Advogar tese oposta equivale a abrir uma fresta perigosa e deletéria para a
realização de despesas para além do que autoriza a Constituição; j) como
consectário, a desaprovação das contas, alusivas ao exercício de 2011
(TC-002549/026/11), ante a realização de despesas em montante superior ao
previsto no art. 29-A, consubstancia vício insanável configurador de ato doloso
de improbidade administrativa [...] ”.
Vejam mais este caso, de lavra do
TSE:
“Eleições 2016. Vereador. Recurso
especial. Impugnação ao registro de candidatura. Inelegibilidade. Art. 1º, I,
g, da LC nº 64/90. Registro indeferido. Presidente da câmara municipal. Contas
rejeitadas. Tribunal de contas do estado. Contratação de escritório contábil.
Valor do serviço contratado superior ao limite legal para autorizar a dispensa
da licitação. Ausência do devido processo administrativo formal. Ato doloso de
improbidade administrativa caracterizado. [...] 4. No que toca ao elemento
subjetivo, exigido para a devida incidência da norma restritiva a
elegibilidade, prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90, basta para sua
configuração a existência do dolo genérico ou eventual, o que se
caracteriza quando o administrador deixa de observar os comandos
constitucionais, legais ou contratuais que vinculam sua atuação. Precedentes.
[...]”.
No
questionamento da inelegibilidade em tela, seja o motivo qual for, sempre
caberá ao impugnante o ônus de comprovar a irregularidade insuprível (TSE,
RESPE n. 11.145, de 15/08/90, rel. Min. Villas-Boas), sobretudo na ausência de
suporte comprobatório (RESPE n. 11.381, de 01/09/1990, rel. Min. Célio Borja).
Ainda, da
melhor jurisprudência colacionada sobre a matéria:
“(..) O
TC julga as contas de convênios. Mas mesmo assim a decisão do TC, embora tenha
aplicado multa ao ordenador de despesa não expondo os motivos da rejeição, não
há como afirmar tenha havido vícios insanáveis a ensejar o decreto de
inelegibilidade previsto na LC 64/90” (TSE, RESPE n. 16.607, de
12/09/2000, rel. Min. Garcia Vieira).
“Recurso
especial. Registro. Rejeição de contas. Membro da Câmara Municipal. Remuneração
paga a maior e abono de faltas. Inexistência de insanabilidade. Recurso não
conhecido.” (TSE, RESPE
n. 16.937/PE, de 05/10/2000, rel. Min. Costa Porto)
“Inelegibilidade.
2. Lei Complementar n. 64, Art. 1, I, Letra “G”. 3. Hipótese em que as contas
do candidato, ex-presidente da Câmara Municipal foram consideradas irregulares
pelo Tribunal de contas dos Municípios, sem a nota de irregularidades
insanáveis, nem refeRência a improbidade ou a prática de atos dolosos ou
mediante fraude. 4. irregularidades remanescentes tidas como “falhas” e, em
relação as quais, o Tribunal de contas dos municípios fez “recomendações” a
Câmara Municipal, com vistas a não-repetição. 5. Caso concreto em que não
ocorre a inelegibilidade do art. 1, I, letra “G” da Lei Complementar n. 64/90.
6. Recurso conhecido como ordinário, negando-se-lhe provimento.” (TSE, RESPE n. 15381/CE, de 27/08/1998, rel.
Min. Néri da Silveira)
“A rejeição das
contas não implica, por si só, improbidade administrativa, sendo necessária
decisão judicial que assente responsabilidade por danos ao erário (..)” (TSE, AG n. 3009/PI, de 09/10/2001, rel. Min. Fernando Neves da Silva)
“É assente, na jurisprudência, que
irregularidade insanável é aquela que indica ato de improbidade administrativa
ou qualquer forma de desvio de valores.” (do RESPE n. 21896, em 26/08/2004,
rel. Min. Peçanha Martins, RESPE n. 21796 , mesma data e relator).
Mais recente,
já sob o condão da nova interpretação da Súmula n. 1, do TSE:
“RECURSO
ORDINÁRIO. DEFERIMENTO. REGISTRO DE CANDIDATURA. DEPUTADO ESTADUAL. REJEIÇÃO DE
CONTAS. TCU. CONVÊNIO ENTRE MUNICÍPIO E UNIÃO. CARÁTER INSANÁVEL. PROPOSITURA
DE AÇÃO NA JUSTIÇA COMUM. AUSÊNCIA DE LIMINAR OU ANTECIPAÇÃO DE TUTELA.
NÃO-APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 1/TSE. PROVIMENTO.
1. O TSE deve analisar a
idoneidade da ação desconstitutiva ajuizada pelo candidato. Tal juízo é
complementar ao permissivo posto na Súmula nº 1/TSE.
2. Não basta que o candidato
ajuíze, na Justiça Comum, a ação desconstitutiva. Deve-se perquirir, na esfera
eleitoral, se a pretensão formulada
é idônea a afastar a rejeição de contas. Precedente: RO nº 931, Rel. Ministro
César Asfor Rocha, sessão de 29.8.2006.
3. A ação anulatória manejada não
é apta a combater o acórdão do TCU, referente ao descumprimento de convênio
celebrado entre o município de Estância/SE e a União, por intermédio do
Ministério do Meio Ambiente, para a construção de muro de contenção de marés no
valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais). A obra não foi levada a termo, sendo de
responsabilidade do gestor municipal, ora recorrido, a sua consecução. Tais
circunstâncias demonstram o caráter insanável da rejeição de contas, que pode
ser aferido pela Justiça Eleitoral (RO nº 681, Rel. Min. Fernando Neves, DJ de
17.10.2003).
4. Ato de vontade do recorrido de
natureza processual que não se sobrepõe aos objetivos de aplicação do princípio
da moralidade pública ínsito na legislação específica.
5. Não há, outrossim, pedido
deferido de tutela antecipada ou liminar, que possa traduzir a plausibilidade
da pretensão formulada na justiça comum.
6. Recurso ordinário provido.”(TSE, RO n. 1065/SE,
de 21/09/2006, relator Ministro José Delgado)
O reembolso
obrigatório, na ausência, ou rejeição na prestação de contas de convênio, na
condenação administrativa ou judicial, ou ainda, no caso de se quitar multa administrativa
determinada pelo Tribunal de Contas, não afastarão a causa de inelegibilidade
prevista na alínea “g”, do Art. 1o, da Lei das
Inelegibilidades (TSE, RESPE n. 12.976/SE – Rel. Min. Ilmar Galvão, DJU
12/11/96) - isso decorre de uma “natureza
moral” da norma (2), - ou melhor, a inelegibilidade tem per si, uma
natureza moral, no apropriado comento de Joel José Candido (3).
Lembrando que
deliberação de Câmara Municipal sobre convênios federais, no ensejo de rejeição
de contas é inócua, cabendo ao TCU esta competência, senão vejamos:
“Registro. Inelegibilidade. Rejeição de
contas. Art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/90. Fundef (Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério). Verba estadual. Órgão competente. 1. Para a configuração da
inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90, é necessário que
haja decisão irrecorrível do órgão competente. 2. No caso, o acórdão regional e
a decisão agravada apontaram que a Câmara de Vereadores não era assim como
efetivamente não é o órgão competente para apreciar as contas relativas ao
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (FUNDEF) e que a destinação do recurso do referido fundo não foi
considerada irregular pelo órgão competente. 3. Na linha da jurisprudência
desta Corte: Diante da aplicação irregular de receitas repassadas ao município por
meio de convênio sem a participação da União, a competência para julgar as
contas é do Tribunal de Contas Estadual, e não do Tribunal de Contas da União
ou da Câmara de Vereadores [...] 4. Não caracterizada a inelegibilidade, resta
prejudicado o fundamento relativo à contagem do seu prazo. Agravo regimental a
que se nega provimento.”
E não importa
qual foi a via judicial ou administrativa ou órgão perquirido para atestar ou
configurar os atos ilegais ou ímprobos, para o TSE:
“Agravo
regimental. Recurso especial. Recurso contra expedição de diploma.
Inelegibilidade. Rejeição de contas públicas. [...] 2. Na linha da
jurisprudência desta Corte Superior, para a incidência da alínea g do inciso I
do art. 1º da Lei Complementar nº 64/90, é irrelevante a natureza do
procedimento por meio do qual as irregularidades foram apuradas, bastando que o
órgão competente tenha reconhecido se tratar de vício insanável que configure,
em tese, ato doloso de improbidade administrativa, mediante decisão
irrecorrível que não tenha sido suspensa por decisão judicial. 3. Afastado o
fundamento do acórdão do Tribunal Regional Eleitoral ausência de decisão do
órgão competente no processo cabível , deve ser determinado o retorno dos autos
àquela instância para a análise dos demais requisitos exigidos para a
caracterização da inelegibilidade. [...]”
Afinal, o
sistema engendrado foi o dos chefes do Poder Executivo agregarem a prestação de
contas anuais da Administração Direta e Indireta, submetendo-se ao crivo dos
representantes do povo, no Poder Legislativo. O modelo federal é reproduzido
obrigatoriamente em todos os entes federados, Estados e Municípios. As Cortes
de Contas vão apurar esses relatórios anuais contábeis, financeiros, e
confronta-los com a devida adequação dessas prestações de contas à legislação
adjetiva (como a das licitações, p. ex.), ao orçamento, com mais propriedade, e
dotados de instrumental técnico mais adequado, para a confecção de pareceres
prévios orientativos da decisão legislativa ou terminativamente, no caso das
contas das Mesas do mesmo Poder Legislativo; Torna-se evidente que para a
ocorrência da inelegibilidade em foco, necessita-se do pronunciamento
obrigatório da Câmara Municipal (STF, RE n. 132747; TSE, RESPE ns. 12574, de
18/09/1992, rel. Min. Sepúlveda Pertence; Acórdãos ns. 12645, 12694, 13174,
13..367/PE e 12936/TO), de caráter imprescindível, não bastando apenas o
parecer prévio do Tribunal de Contas. Da decisão do Supremo Tribunal Federal:
”RECURSO
EXTRAORDINÁRIO - ACÓRDÃO DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL - FUNDAMENTO LEGAL E
CONSTITUCIONAL. O fato de o provimento atacado mediante o extraordinário estar
alicerçado em fundamentos estritamente legais e constitucionais não prejudica a
apreciação do extraordinário. No campo interpretativo cumpre adotar posição que
preserve a atividade precípua do Supremo Tribunal Federal - de guardião da
Carta Política da Republica. INELEGIBILIDADE - PREFEITO - REJEIÇÃO DE CONTAS -
COMPETÊNCIA. Ao Poder Legislativo compete o julgamento das contas do Chefe do
Executivo, considerados os três níveis - federal, estadual e municipal. O
Tribunal de Contas exsurge como simples órgão auxiliar, atuando na esfera
opinativa - inteligência dos artigos 11 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, 25, 31, 49, inciso IX, 71 e 75, todos do corpo permanente da
Carta de 1988.” (do RE 132747/DF, relator Min. Marco Aurélio, j. em 17/06/1992,
pleno, v.u., publ. DJU 07/12/1995).
Fala-se em “dualidade” de funções do TCU, ou mesmo um controle de contas “misto”, gerando críticas como a de Edson
de Resende Castro (4), que não acha justo os Tribunais de Contas serem
considerados simples órgãos administrativos de caráter meramente auxiliar, dado
o status constitucional e a autonomia a si reservada. É o efeito “mais
que opinativo” das decisões dos Tribunais de Contas já aludido num Acórdão do
TSE pelo Ministro Pedro Acioli (RESPE n. 11377, de 01/09/1990).
Outra interessante e controversa
questão versa sobre a hipótese de uma segunda deliberação do Legislativo que
eventualmente, aprove as contas do Executivo, após tê-las rejeitado; Para o
ex-ministro e comentarista Torquato Jardim é possível a suspensão por tal
ato; já para o TSE, a retratação sem
fundamentação não tira a validade da suspensão da inelegibilidade (TSE, RESPE
n. 12.112, de 09/08/1994, rel. Min. Carlos Mario Velloso)
O Poder Judiciário não pode rever as decisões
técnicas do Tribunal de Contas, mas pode se ater à análise da legalidade dos
aspectos formais, procedimentais do ato administrativo, não podendo se imiscuir
em matéria interna corporis do Legislativo, como o de questionar a
motivação da rejeição das contas, já que, como já dito, a natureza do
julgamento das Contas pelo Legislativo é político-administrativa; pode o
Judiciário analisar matéria procedimental, tal como a observância das normas
legais, regimentais e mesmo Constitucionais que eventualmente forem
descumpridas, sendo o mais comum se invocar a falta de observância do amplo
direito de defesa, do quorum qualificado para tal, prazos, etc. (TJMG, Ap.
Cível n. 96.808-1/00, Pará de Minas, Rel. Isaltino Lisboa, 26/10/2000; Ap.
Cível n. 252.500-4/00, BH, relator Desemb. Brandão Teixeira, em 18/3/2003) –
cumpre esclarecer que o exame do processo de votação e de edição dos Decretos
Legislativos que aprovam ou não as contas do Executivo, são da competência da
Justiça Comum, e não da Eleitoral (TSE, RESPEs
ns. 12.844, 12.839).
Afinal, a
inelegibilidade da alínea “g” como de qualquer alínea elencada no art. 1o
da LC n. 64/90 está sujeita à preclusão, somente podendo ser argüida durante o
processo do registro de candidaturas, não se sujeitando ao que estabelece expressamente
o Art. 223 do Código Eleitoral. E o prazo somente incide a partir da
irrecorribilidade da decisão de rejeição de contas pelo órgão competente (TSE,
AgR-Respe n. 4255, de 7/2/201, rel. Min. Henrique Neves).
Veja-se que a
norma fala em “função pública”, compreendendo tanto gestores como agentes
públicos (TSE, EDcl. n. 611, de 12/9/2002, rel. Min. Fernando Neves).
Jurisprudência aplicável
do TSE:
“[...]
Inelegibilidade. Art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90.
Ausência do inteiro teor da decisão de rejeição de contas. Impossibilidade de
aferir a natureza das irregularidades e individualizar as condutas dos
responsáveis. Não provimento. [...] 2. O reconhecimento da inelegibilidade, na
hipótese de contas prestadas por mais de um gestor público no exercício
analisado pelo órgão competente, pressupõe a individualização das respectivas
condutas. Precedente. [...]”
3. A construção da Súmula n. 1 do TSE
Para o
Judiciário Eleitoral, bastava que o Administrador ajuizasse a competente ação
desconstitutiva da decisão do Legislativo ou da corte de contas para que
evitasse a inelegibilidade prevista por 05 anos, até o seu trânsito julgado. As
decisões foram se sucedendo e reiterando-se: os Recursos
Especiais nos 9.816, 10.136, 10.626 e 10.503.
“INELEGIBILIDADE (LC N. 64/90, ART. 1, I,
"G"): EFICACIA SUSPENSIVA DA PROPOSITURA, ANTES DA IMPUGNACAO, DE
ACAO DE NULIDADE DA REJEICAO DAS CONTAS, NADA IMPORTANDO QUE SE FUNDE A DEMANDA
EM VÍCIOS PROCESSUAIS OU DE MERITO DE DELIBERACAO QUESTIONADA (V.G., TSE,
RECURSOS NS. 10.803, 10.118 E 10.121).” (TSE, RESPE n. 10503/SP, Ac. 12675, j.
em 21/09/1992, relator Min. Sepúlveda Pertence)
“RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATO. REJEICAO
DE CONTAS. INELEGIBILIDADE. CONTAS REJEITADAS E SUBMETIDAS A APRECIACAO DO
PODER JUDICIARIO COMUM, ANTES DA ACAO DE IMPUGNACAO DO REGISTRO, SUSPENDE A
CAUSA DA INELEGIBILIDADE (SÚMULA 1/TSE). RECURSO NAO CONHECIDO.” (TSE, RESPE n.
9816/PI, Ac. 12555, rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. em 17/09/1992)
“RECURSO ESPECIAL CONTRA DECISÃO DO TRE/SP.
INDEFERIMENTO DE REGISTRO. CANDIDATO A PREFEITO. INELEGIBILIDADE.
REJEIÇÃO DE
CONTAS SUBMETIDA A APRECIACAO DO PODER JUDICIARIO COMPETENTE, AFASTA A CAUSA DE
INELEGIBILIDADE.
RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.”(TSE, RESPE
n. 10136, Ac. 12557/SP; relator Américo Luz, j. em 17/09/1992)
Sendo assim,
logo a primeira série de decisões a ser sumulada, por reiteradas aplicações, e
entendimento pacífico e uníssono foi no sentido de que a inelegibilidade
contida no inciso I, alínea “g”, do art. 1o da citada Lei era
suspensa com o simples ajuizamento da competente ação desconstitutiva,
desde que proposta antes do pedido
de registro de candidatura. A Súmula n. 1 da Colenda Corte Eleitoral, de 21 de
setembro de 1992, preconizava: “Proposta a ação para desconstituir a
decisão que rejeitou as contas, anteriormente à impugnação, fica suspensa a
inelegibilidade (Lei Complementar no 64/90, art. 1o, I, g)”.
Também por exegese legal foi estabelecido que
deveria essa ação atacar todos os fundamentos da rejeição – não apenas
alguns (TSE, RESPE n. 12.595, de 19/09/1992, rel. Min. Américo Luz; RESPE n.
13.206, de 15/12/1992, rel. Min. Flaquer Scartezzini; RESPE n. 13.883/SP, rel.
Min. Francisco Rezek, DJU 26/11/1996), podendo ser tanto contra a decisão do
Tribunal de Contas, ou da decisão da Câmara Municipal.
A doutrina e a jurisprudência foram uníssonas e
inequívocas quanto ao alcance da norma em comento, quanto de sua exegese legal.
Para Joel José Cândido, essa ação devia ser contenciosa, de procedimento
ordinário e de conhecimento pleno, a fim de declarar insubsistente, rescindir
ou invalidar a decisão administrativa definitiva que rejeitou as contas. Esse
regramento foi o observado em todos os processos eleitorais na década de 90, e
também nas eleições mais recentes, de 2000, 2002 e 2004.
Porém, em 2006, o entendimento do Tribunal Superior
Eleitoral, em sua nova e controvertida composição, adotou nova posição,
revogando o estabelecido na Súmula n. 1 do Colendo TSE. Outrossim, manteve-se o
aferimento das condições da elegilibilidade e inelegibilidade, no momento da
formalização do pedido de registro da candidatura, alcançando a inelegilidade
agora até os oito anos seguintes da decisão irrecorrível que rejeitou as contas,
de acordo com a nova redação dada pela LC 135/2010, como se infere:
Do Colendo TSE:
“Eleições 2014.
Recurso ordinário. Registro de candidatura deferido. Deputado estadual. Art.
1°, I, g, da LC n° 64/90. Incidência afastada. Exaurimento. Prazo de
inelegibilidade. Provimento. 1. Conforme dispõe o art. 1°, I, g, da LC n°
64/90, a inelegibilidade alcança as eleições que se realizarem nos oito anos
seguintes, contados a partir da data da decisão irrecorrível que rejeitou as
contas. 2. Segundo preceitua o art. 11, § 10, da Lei n° 9.504/97, as
condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no
momento da formalização do pedido de registro da candidatura, ressalvadas as
alterações, fáticas ou jurídicas, supervenientes ao registro, advindas até a
data da eleição [...] 3. No caso vertente, o fato superveniente que
afasta a inelegibilidade é o esgotamento do prazo de oito anos da
inelegibilidade, que se findou no dia 6.9.2014. 4. Recurso ordinário ao
qual se nega provimento.”
4. Críticas
à antiga orientação jurisprudencial
Apesar da
estabilidade na aplicação da regra em comento, não eram poucas as críticas do
que certamente foi um instituto do possível, ante à elaboração pouco claro por
parte do legislador pós-constitucional. De fato, os maus administradores se
valeram inúmeras vezes da brecha legal, digamos assim, para driblar, com certa
facilidade até, a real vontade do legislador que era a de punir os maus administradores
e afastá-los da disputa eleitoral. Apesar da boa intenção, a mensagem que ficou
era da esperteza, e mesmo da impunidade.
Alertavam
Alberto Rollo e Enir Braga:
“(..) o
prazo vai se esvaindo, ficando impune o administrador ímprobo enquanto perdurar
a demora do aparelho judiciário em examinar o pedido invocado. Aqui está uma
situação inteiramente lamentável, em que a conhecida dificuldade da Justiça
Comum e m julgar rapidamente vem a beneficiar o administrador cometedor de atos
de improbidade. (..)”
O advogado
Valmor Giavarina, no seu conhecido Manual Eleitoral criticava abertamente
tal situação:
“(..) Mas a prática nos mostra que o tiro saiu pela
culatra, não obstante o saber jurídico dos ministros que compunham a corte na
época em que a súmula foi elaborada: dezenas de Prefeitos nem tomam
conhecimento da posição do Tribunal de Contas e muito menos da Câmara de
Vereadores. Fazem o que bem entendem, ao arrepio da lei, têm suas contas
rejeitadas mas dormem tranqüilos porque sabem que nas vésperas do registro de
outra candidatura qualquer, ingressam em juízo com uma ação desconstitutiva,
protestando pela apresentação de todas as provas admitidas em direito, e
pronto. Estará afastada sua inelegibilidade com amparo da própria justiça, ou
seja, da súmula n. 1, que à toda evidência, precisa ser revogada” .
No mesmo
sentido, o ex-presidente do TSE, Ministro Paulo Brossard (10) assim se
expressou:
“Ocorre que a norma, aparentemente severa, se
converte em ludibrio patente, pois raramente a desaprovação das contas de
administrador municipal, por mais ímprobo que seja, acarretará sua
inelegibilidade; basta que antes de vir a ser novamente candidato o
ex-prefeito, que teve desaprovadas suas contas pela Câmara Municipal segundo o
parecer do Tribunal de Contas, ingresse em juízo alegando o que lhe aprouver,
para que a inelegibilidade se desfaça, si et em quantum. Dificilmente a decisão
da Câmara que tenha rejeitado as contas de prefeito será desconstituída por
sentença (...) Quer isto dizer que, quando a ação chegar ao seu desfecho, o
ex-prefeito que tenha sido eleito novamente já terá concluído o seu segundo
mandato.”
Das diversas críticas
conhecidas, reputo como das mais eloqüentes, a de outro ex-Ministro do TSE,
desta vez Torquato Jardim, no seu festejado “Direito Eleitoral Positivo”:
“(..) A
alínea g, do mesmo inciso I, art. 1o, ensejou copiosa
jurisprudência, provocada pelas múltiplas circunstâncias da sociologia
política. O mais lamentável da norma, e de sua jurisprudência conseqüente, é a
inexistência de argumento jurídico positivo que permita à Justiça Eleitoral restringir
a ressalva excludente da inelegibilidade. O tão-só ajuizamento de uma ação
anulatória, a qualquer tempo antes da impugnação do pedido de registro da
candidatura, desde que ainda no prazo prescricional de cinco anos (TSE, Ac.
12.674, rel Min. JARDIM, 21.set.92), é o suficiente para afastar a
inelegibilidade (Súmula TSE n. 1).
Irrelevante o
clamor documental da corrupção do candidato; irrelevante o tempo passado entre
a rejeição das contas e o ajuizamento da ação não raro longo o bastante para
evidenciar o descaso com que o candidato recebera a reprovação. A minoria do
Tribunal Superior Eleitoral, forte embora no campo ético, no que todos os
juízes concordavam, cedeu ao argumento da maioria, à míngua de um critério legal
objetivo que contivesse o subjetivismo do julgador, e, portanto lhe retirasse
qualquer nota de arbitrariedade, em especial quanto ao decurso de tempo que
pudesse configurar o descaso, e, por conseqüência, a inelegibilidade dos que
tiveram suas contas rejeitadas. (..)”
Evidente que a
jurisprudência até então “pacífica” em torno da matéria, enfrentava crescente
oposição, sobretudo pelos resultados práticos no processo político, tão bem
identificados nas críticas em destaque.
Mas é certo também que o sistema adotado, ancorado no julgamento
político-administrativo, ainda que o Legislador exija quorum qualificado
para deixar de prevalecer o parecer do órgão técnico, iria sofrer alguma
revisão; de fato, iria chegar a hora em que o Judiciário Eleitoral se curvaria
ao novo momento que o país reclama para o aperfeiçoamento das suas regras, em
conformidade com a moralidade pretendida.
É importante que a nova orientação sumular, seguida da decisão da Corte
Maior (STF) no mesmíssimo ano de 2006, é logo recepcionada na Corte Eleitoral,
que mais adiante, cristaliza as novas posições, com a edição da lei da ficha
limpa. Vejamos pois, que no mesmo ano de 2006, o TSE já decidia:
“Agravo regimental. Recurso ordinário. Eleições
2006. Registro. Candidato. Deputado federal. Contas. Prefeito. Contas aprovadas
pela Câmara Municipal. Convênio. Tribunal de Contas da União. Rejeição.
Competência. Ação judicial. Propositura. Fundamentos atacados. Provimento
liminar. Ausência. Inelegibilidade. Art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº
64/90. Súmula nº 1 do Tribunal Superior Eleitoral. Não-incidência.
1. A
competência para julgamento das contas de prefeito é da Câmara Municipal,
consistindo o parecer do Tribunal de Contas em peça meramente opinativa.
2. No tocante às
contas relativas a convênios, o julgamento da Corte de Contas assume caráter
definitivo.
3. Para afastar
a inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90, não basta a mera
propositura de ação desconstitutiva, antes, faz-se necessário a obtenção de
provimento judicial, mesmo em caráter provisório, suspendendo os efeitos da
decisão que rejeitou a prestação de contas.
4. O agravo regimental, para que obtenha êxito, deve
afastar especificamente os fundamentos da decisão impugnada.
Agravo
regimental a que se nega provimento.” (TSE, RO n. 1132ARO - /10/2006Relator(a)
CAPUTO BASTOS)
“Agravo regimental. Recurso ordinário. Eleições
2006. Registro. Candidato. Deputado estadual. Contas. Rejeição. Câmara
Municipal. Ações judiciais. Propositura. Fundamentos não atacados.
Inelegibilidade. Art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90. Configuração.
1. Para que seja
suspensa a inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº
64/90, não basta a propositura de ação desconstitutiva da decisão que rejeitou
as contas, antes, impõe-se a obtenção de provimento, mesmo que liminar,
suspendendo os efeitos daquele decisum.
2. Evidencia-se o reconhecimento da insanabilidade,
quando a rejeição das contas assenta-se em fraude de licitação, além de outros
vícios.
3. O agravo regimental, para que obtenha êxito, deve
afastar especificamente os fundamentos da decisão impugnada.
Agravo
regimental a que se nega provimento.”(TSE, RO n. 1311/GO,
j. em 31/10/2006, Relator Min. CARLOS EDUARDO CAPUTO BASTOS)
“AGRAVO
REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO. ELEIÇÕES 2006. CANDIDATO A DEPUTADO ESTADUAL.
REGISTRO INDEFERIDO. CONTAS REJEITADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.
CONVÊNIO. EX-PREFEITO.
1. Na verdade, o
que pretende o recorrente é rediscutir a interpretação dada pela decisão
impugnada, no tocante à ressalva contida na parte final da letra g do inciso I
do art. 1º da Lei Complementar nº 64/90, bem como ao enunciado sumular nº 1
deste Superior Eleitoral.
2. Não há, nos
autos, notícia de provimento judicial definitivo que favoreça o agravante, ou,
ao menos, de medida acautelatória que suspenda os efeitos da decisão proferida
pelo Tribunal de Contas da União. Provimento cautelar tanto mais necessário
quanto se sabe que, em matéria de contas, as decisões do tribunal de que
resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo"
(§ 3º do art. 71 da Lei Constitucional).
3. A
insanabilidade das contas é manifesta, pois as irregularidades detectadas pelo
TCU - dispensa indevida de licitação e superfaturamento de preços, entre outras
- são faltas graves e que podem - em tese - configurar improbidade
administrativa.
4. Não compete à
Justiça Eleitoral verificar o acerto ou o desacerto da decisão proferida pela
Corte de Contas, mas apenas constatar se estão presentes os requisitos
ensejadores da causa de inelegibilidade da alínea g do inciso I do art. 1º da
Lei Complementar nº 64/90, quais sejam, contas rejeitadas por irregularidade
insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente.
5.
Agravo desprovido.” RO-1265 ARO - AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO – MA, j. em 26/10/2006, Relator(a)CARLOS AUGUSTO AYRES DE FREITAS
BRITTO)
“AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO. ELEIÇÕES
2006. CANDIDATO A DEPUTADO ESTADUAL. REGISTRO INDEFERIDO. CONTAS REJEITADAS
PELO LEGISLATIVO MUNICIPAL. EX-PREFEITO.
1. Este Superior Eleitoral tem afastado a causa de
inelegibilidade da alínea g do inciso I do art. 1º da Lei Complementar nº 64/90
quando há, nos autos, provimento acautelatório que suspenda os efeitos da
decisão proferida pela Câmara Municipal, mesmo que tal decisão seja juntada
após o pedido de registro de candidatura para as eleições de 2006.
2.
Agravo provido.” (TSE, RO n. 1292/MA, j. em 24/10/2006,
Relator Min. AYRES DE BRITTO)
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO
REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO. CANDIDATO A DEPUTADO ESTADUAL. REGISTRO
INDEFERIDO. CONTAS REJEITADAS PELA CÂMARA LEGISLATIVA E PELO TRIBUNAL DE CONTAS
DA UNIÃO. EX-PREFEITO.
1. Os embargos de declaração opostos contra decisão
monocrática devem ser recebidos como agravo regimental. Precedentes.
2. Pretensão de
rediscutir a interpretação dada pelo acórdão impugnado à ressalva contida na
parte final da letra g do inciso I do art. 1º da Lei Complementar nº 64/90, bem
como ao enunciado sumular nº 1 deste Superior Eleitoral.
3. Não há, nos
autos, notícia de provimento judicial definitivo que favoreça o recorrente, ou,
ao menos, de medida acautelatória que suspenda os efeitos das decisões
proferidas pela Câmara Municipal e pelo Tribunal de Contas da União. Provimento
cautelar tanto mais necessário quanto se sabe que, em matéria de contas, as
decisões do tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia
de título executivo" (§ 3º do art. 71 da Lei Constitucional).
4. É assente na jurisprudência pátria que o juiz não
está obrigado a responder a todos os argumentos expendidos pelas partes, mas
somente aqueles que entender suficientes para a formação do seu livre
convencimento.
5.
Agravo desprovido.” (TSE, RO 1320/BA j. em 24/10/2006, Relator Min. CARLOS
AUGUSTO AYRES DE FREITAS BRITTO)
“ELEIÇÕES 2006. REGISTRO DE CANDIDATURA. DEPUTADO
ESTADUAL. IMPUGNAÇÕES. MPE E PMDB/PA. REJEIÇÕES DE CONTAS PELO TCE/PA E PELO
TCM/PA. IRREGULARIDADE EM CONVENÇÃO. ACOLHIMENTO DA IMPUGNAÇÃO DO MINISTÉRIO
PÚBLICO EM RAZÃO DAS DECISÕES DO TCE/PA. REGISTRO INDEFERIDO.(..)
- É admissível que a convenção delegue à Comissão
Executiva ou a outro órgão partidário a efetiva formação de coligação ou a
escolha de candidatos, o que pode ocorrer até o prazo previsto no art. 11 da
Lei nº 9.504/97 para se pedir o registro das candidaturas. Precedentes.
- Parecer prévio de Tribunal de Contas dos
Municípios não atrai a incidência da inelegibilidade do art. 1º, I, g, da LC nº
64/90. A Câmara Municipal é o Órgão competente para o julgamento das contas
anuais de prefeito.
- A competência para o julgamento e eventual
rejeição de contas de convênios federais (FUNDEF) é do Tribunal de Contas da
União (art. 71, VI, CF).
- O Tribunal
Superior Eleitoral revendo o próprio Verbete nº 1 implementou a necessidade de
se buscar na ação desconstitutiva a tutela antecipada ou medida liminar.
Havendo tal entendimento ocorrido no meio do processo eleitoral, deve ser
admitido para essas eleições, a notícia da concessão depois do pedido de
registro de candidatura.
-
Recurso do candidato provido para deferir o registro da candidatura e
desprovido o recurso do partido.”(TSE, RO n. 1329/PA,
j. em 24/10/2006, Relator Min. JOSÉ GERARDO GROSSI)
“(..)II- A existência de recurso de reconsideração
que não obteve no Tribunal de Contas da União efeito suspensivo não obsta a
fluência do prazo de inelegibilidade, o qual ficará suspenso, consoante
entendimento jurisprudencial à época dos fatos, com o ajuizamento de ação
anulatória na Justiça Comum, voltando a fluir com o trânsito em julgado da
decisão que julgou definitivamente o pedido formulado.” (TSE, RO n. 1172/AL, de 28/11/2006, relator
Min. César Asfor Rocha)
“ELEIÇÕES 2006. RECURSO ORDINÁRIO. IMPUGNAÇÃO.
CANDIDATO. DEPUTADO ESTADUAL. REJEIÇÃO DE CONTAS. CONVÊNIO FEDERAL. TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA. AÇÃO ANULATÓRIA. AUSÊNCIA DE PROVIMENTO JUDICIAL
DE SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO QUE REJEITOU AS CONTAS.1. O Tribunal
Superior Eleitoral, revendo o Verbete nº 1 da Súmula de sua jurisprudência,
afirmou a necessidade de se obter, na ação desconstitutiva, medida liminar ou a
tutela antecipada. Havendo tal entendimento ocorrido no meio do processo
eleitoral, deve ser admitida, para as atuais eleições, a notícia da concessão
de liminar ou de tutela antecipada, depois do pedido de registro de
candidatura.
A partir dessa
nova realidade jurídica ou orientação jurisprudencial, digamos, leva-nos a
reavaliar a incidência de inelegibilidade de forma mais restritiva, como bem
explicou o Ministro Carlos Ayres de Britto, no seu voto condutor, durante o
julgamento do RO n.930, de 14.9.2006:
“(..) Este Superior Tribunal assentou que a mera
propositura da ação anulatória – mesmo antes da impugnação ao registro – que
visa a desconstituir a decisão do Tribunal de contas não suspende por si só a
cláusula de inelegibilidade da alínea g do inciso I do artigo 1o da
Lei Complementar n. 64/90”.
Esse Efeito
suspensivo concedido pelo Judiciário, mesmo concedido durante o período do
registro, também é acatado, e permite, ainda no transcorrer do processo
eleitoral, que se suspenda a incidente inelegibilidade (TSE, RESPE n. 26640/PR e o RO n.
1329, e já admitindo-se inclusive após o julgamento do registro, através da
oposição de embargos de declaração). Nessa mesma linha, destacamos o seguinte
aresto, também do Colendo TSE:
“TERCEIROS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ORDINÁRIO. REGISTRO DE CANDIDATURA. REJEIÇÃO DE CONTAS. vício insanável. antecipação de tutela obtida após o julgamento do recurso ordinário. DEFERIMENTO DO REGISTRO DE CANDIDATURA. RESSALVA DO PONTO DE VISTA.1. Em homenagem ao entendimento firmado por esta Corte sobre o tema, há de se conceder os efeitos modificativos buscados, ante a suspensão dos efeitos da Corte de Contas pelo Juízo Federal.2. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes e ressalva do ponto de vista pessoal, para deferir o registro de candidatura do embargante.”(TSE, do RO n. 1263/GO, 21/11/2006, rel. Min. Jose Delgado)”
Importante: Mesmo
que a eventual concessão de medida liminar suspenda os efeitos – em via
judicial, de uma decisão da Câmara Municipal ou do Legislativo, ou em via
administrativa, de uma decisão das Cortes de Contas, lembremo-nos que após os
adventos das minirreformas dos anos de 2013 e 2015, pelo Congresso Nacional, o
recurso contra a diplomação, previsto no código eleitoral, até três dias após a
diplomação, pode ventilar a ocorrência de inelegibilidade superveniente, como
por exemplo, o julgamento de um eventual recurso com efeito suspensivo,
concedido pelo Judiciário, ou mesmo reversão de um provimento favorável.
Afinal, a
revogação da Súmula n. 1 do TSE, para fortalecer as instituições, e a edição posterior
da nova redação da alínea “g”, pela lei da ficha limpa, constituiu em
verdadeiro aperfeiçoamento do processo eleitoral, através da cognição judicial,
se merece o Administrador Público a concessão de liminar permitindo sua
participação no pleito, através da propositura de ações ou procedimentos que
pelo menos tenham fundamento, causa
petendi razoavelmente fundamentada, com a fumaça do bom direito ao lado do
autor, diferentemente do regime jurídico anterior, que infelizmente premiava a
esperteza, e proporcionava a continuidade da participação de Administradores
ímprobos, passando uma péssima mensagem à sociedade brasileira. Não era sem
tempo.
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