Os Limites no Poder de Fiscalização dos Vereadores

Com o início de mais uma legislatura (2025), sobrevieram várias questões sobre o alcance e o poder agregados ao mandato parlamentar de VEREADOR, membro do Legislativo Municipal; mas neste artigo me deparo com uma das facetas do mandato, que é o da fiscalização dos equipamentos públicos, a fiscalização presencial, que foi mais valorizada ultimamente, após o fenômeno da expansão e popularização das redes sociais. Alem do que, a fiscalização tambem é exercida pelo direito à informação, com requisição de documentos e de contas.

Importante destacar o comando da Constituição Federal, no seu art. 5o, XXXIII, que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade. Portanto, o direito do Cidadão é direito constitucionalmente protegido, assim como os deveres de publicidade e de Transparência da Administração Pública. 

Aos poucos, a Transparência foi avançando na Administração Pública Brasileira, já sendo corriqueira a publicação por exemplo, dos salários e gratificações pagas aos agentes públicos e comissionados; de forma análoga, há tambem Portais de Transparência, com a cópia dos contratos assinados pela Administração na maioria dos Municípios, sendo implantados gradualmente, graças à mobilização de muitos, e em especial, dos Tribunais de Contas e do Ministério Público.

Nos Municípios brasileiros, de fato, adotaram-se normas locais facultando o livre ingresso de parlamentares à qualquer repartição pública, e que mantinham o poder de exigir documentos, da mesma forma - tais direitos superlativos foram combatidos e chegaram ao crivo do Supremo, que assim assentou, destacando-se a decisão de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, do STF, em 2020, a saber, aqui reproduzida:

RE 1256623 / SP - SÃO PAULO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Relator(a): Min. GILMAR MENDES

Julgamento: 05/03/2020

Publicação: 09/03/2020

Publicação

PROCESSO ELETRÔNICO DJe-049 DIVULG 06/03/2020 PUBLIC 09/03/2020

Partes

RECTE.(S) : MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE ITAQUAQUECETUBA SP ADV.(A/S) : YURI RAMON DE ARAUJO RECDO.(A/S) : MUNICIPIO DE ITAQUAQUECETUBA ADV.(A/S) : BENEDITO TADEU FERREIRA DA SILVA

Decisão

Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 10 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE ITAQUAQUECETUBA, NA REDAÇÃO DADA PELA EMENDA Nº 27/1996, QUE ESTABELECEU LIVRE ACESSO DOS VEREADORES EM TODAS AS REPARTIÇÕES MUNICIPAIS. PRELIMINARES DE NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO POR AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODO O COMPLEXO NORMATIVO ANTERIOR E DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DE PARTE AFASTADAS. MÉRITO. INVASÃO DE UM PODER NA ESFERA DE COMPETÊNCIA DO OUTRO. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES PREVISTO NO ARTIGO 5º DA CARTA BANDEIRANTE, APLICÁVEL AOS MUNICÍPIOS POR FORÇA DO ARTIGO 144 DA CITADA CARTA. PRECEDENTES. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO DISPOSITIVO VIGENTE E, POR ARRASTAMENTO, DA NORMA IMPUGNADA EM SUA REDAÇÃO ORIGINAL, EVITANDO-SE EFEITO REPRISTINATÓRIO. AÇÃO PROCEDENTE.” (eDOC 3, p. 3) No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XIV e XXXIII, §1º, e 37, §3º, II,, do texto constitucional. Nas razões recursais, alega-se que o autor da ADI não impugnou todo o complexo normativo, isto é, apenas suscitou a inconstitucionalidade da norma alterada pela Emenda à Lei Orgânica nº 27/1996, sem questionar a norma anterior, que, ainda assim, foi declarada inconstitucional, por arresto, pelo Tribunal a quo. Afirma-se, ainda, que o artigo 10 da Lei Orgânica Municipal, declarado inconstitucional, que prevê livre acesso do vereador a todas as repartições municipais, com o direito de ser atendido pelos chefes de tais repartições e de receber qualquer informação que solicitar, é consequência do dever de transparência. Alega-se que a declaração de inconstitucionalidade do referido artigo acaba por transformar o parlamentar “em cidadão de segunda categoria” (eDOC 7, p. 32). É o relatório. Decido. O recurso não merece prosperar. Inicialmente, destaco que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte, firmada no sentido de que é da competência do Tribunal de Justiça local julgar ação de controle de constitucionalidade abstrato de norma municipal em face de dispositivos da Constituição Estadual que reproduzam dispositivos da Constituição Federal de repetição obrigatória. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes: “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DE SÃO PAULO N. 12.516/2007. INSTITUIÇÃO DOS CONSELHOS GESTORES NAS UNIDADES DE SAÚDE DO ESTADO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que o disposto no art. 61, § 1º, II, “a”, da Constituição Federal estabelece regra de iniciativa privativa do chefe do poder executivo para criação e extinção de órgão da administração pública. Precedentes. 2. Ofende o princípio da separação dos poderes lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre órgãos da administração pública. Precedentes. 3. Ação direta julgada procedente”. (ADI 4.000, Rel. Min. Edson Fachin, Dje 2.6.2017) “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 10.893/2001, DO ESTADO DE SÃO PAULO. IMPLANTAÇÃO DE PROGRAMA ESTADUAL DE SAÚDE VOCAL EM BENEFÍCIO DE PROFESSORES DA REDE ESTADUAL DE ENSINO. ALTERAÇÃO DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. NORMAS DE APLICAÇÃO OBRIGATÓRIA AOS ESTADOS-MEMBROS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CARACTERIZADA. 1. Ao instituir programa de atenção especial à saúde de professores da rede pública local, a Lei 10.893/01 cuidou de instituir um benefício funcional, alterando o regime jurídico desses servidores, além de criar atribuições e responsabilidades para Secretarias Estaduais. 2. Ao assim dispor, por iniciativa parlamentar, a lei estadual entrou em contravenção com regras de reserva de iniciativa constantes do art. 61, II, alíneas “c” e “e”, da CF, que, segundo ampla cadeia de precedentes deste Supremo Tribunal Federal, são de observância obrigatória pelas Constituições Estaduais. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente”. (ADI 4.211, Rel. Min. Teori Zavascki, Dje 22.3.2016) Ademais, não há de se falar em prejuízo aos vereadores do Município de Itaquaquecetuba por ausência de lei que obrigue chefes de repartições municipais a atendê-los pessoalmente e a transmitir-lhes quaisquer informações solicitadas. Como informado nas próprias razões recursais, os cidadãos comuns dispõem de meios suficientes para exercício do direito à informação, meios esses que se estendem aos vereadores. Ressalto, ainda, que uma decisão judicial pode afastar o efeito repristinatório característico das declarações de inconstitucionalidade quando o ato normativo revogado goza da mesma inconstitucionalidade que o ato normativo que o sucedeu. É esse o entendimento desta Corte: “Não obsta a cognição da ação direta a falta de impugnação de ato jurídico revogado pela norma tida como inconstitucional, supostamente padecente do mesmo vício, que se teria por repristinada. Cabe à Corte, ao delimitar a eficácia da sua decisão, se o caso, excluir dos efeitos da decisão declaratória eventual efeito repristinatório quando constatada incompatibilidade com a ordem constitucional” (ADI 3.239, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Redator para acórdão Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe 1º.2.2019 ). Confiram-se, ainda: “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. PRESCRIÇÃO. LC Nº 118/2005. APLICAÇÃO. AÇÕES AJUIZADAS APÓS 9/6/05. DESCONSIDERAÇÃO DA DATA DE RECOLHIMENTO DO TRIBUTO IMPUGNADO. EMPREGADOR RURAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE CONTRIBUIÇÃO SOBRE A COMERCIALIZAÇÃO DA PRODUÇÃO RURAL. EFEITO REPRESTINATÓRIO. POSSIBILIDADE DA COBRANÇA DE CONTRIBUIÇÃO SOBRE FOLHA DE SALÁRIOS. QUESTÃO INFRACONSTITUCIONAL. [...] 2. Após reconhecida a inconstitucionalidade de obrigação tributária, não cabe a esta Corte verificar a existência de normas infraconstitucionais que possam ou não ser aplicadas em substituição à declarada inconstitucional, ante eventual efeito repristinatório, devendo essas questões serem apreciadas pelas instâncias ordinárias. [...] 4. Agravo regimental DESPROVIDO.” (RE 699.801-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma) (grifos acrescidos) Destaco ainda, o decidido por esta Corte no julgamento do tema 832, RE 865.401, Rel. Min. Dias Toffoli, Dje 19.10.2018, assim ementado:

“Direito Constitucional. Direito fundamental de acesso à informação de interesse coletivo ou geral. Recurso extraordinário que se funda na violação do art. 5º, inciso XXXIII, da Constituição Federal. Pedido de vereador, como parlamentar e cidadão, formulado diretamente ao chefe do Poder Executivo solicitando informações e documentos sobre a gestão municipal. Pleito indeferido. Invocação do direito fundamental de acesso à informação, do dever do poder público de transparência e dos princípios republicano e da publicidade. Tese da municipalidade fundada na separação dos poderes e na diferença entre prerrogativas da casa legislativa e dos parlamentares. Repercussão geral reconhecida. 1. O tribunal de origem acolheu a tese de que o pedido do vereador para que informações e documentos fossem requisitados pela Casa Legislativa foi, de fato, analisado e negado por decisão do colegiado do parlamento. 2. O jogo político há de ser jogado coletivamente, devendo suas regras ser respeitadas, sob pena de se violar a institucionalidade das relações e o princípio previsto no art. 2º da Carta da República. Entretanto, o controle político não pode ser resultado apenas da decisão da maioria. 3. O parlamentar não se despe de sua condição de cidadão no exercício do direito de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo. Não há como se autorizar que seja o parlamentar transformado em cidadão de segunda categoria. 4. Distinguishing em relação ao caso julgado na ADI nº 3.046, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence . 5. Fixada a seguinte tese de repercussão geral: o parlamentar, na condição de cidadão, pode exercer plenamente seu direito fundamental de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo, nos termos do art. 5º, inciso XXXIII, da CF e das normas de regência desse direito. 6. Recurso extraordinário a que se dá provimento.” Ante o exposto, nego seguimento ao presente recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF). Publique-se. Brasília, 5 de março de 2020. Ministro Gilmar Mendes Relator

Mas note-se que a decisão fala da possibilidade do requerimento de informações dirigido ao prefeito individualmente por parlamentar deva ser garantido. E que se dependesse da maioria parlamentar, a minoria jamais poderia exercer seu munus fiscalizatório. Perfeito. Mas Depreenda-se no teor da decisão que isso não implica na aceitação de norma que autorizasse o parlamentar a ingressar a qualquer tempo nas repartições.

O entendimento sobre o poder de requisitar cópias de documentos de ministros, por ex., já tinha sido enfrentado pelo STF em 2004, quando o Ministro Gilmar Mendes assentou que o poder tinha sido constitucionalmente concedido ao órgão legislativo ou a suas comissões, coletivamente, e não individualmente. Adicionamos outro julgado da Corte Maior, desta vez da lavra do eminente Ministro Sepulveda Pertence, na ADI 3046/SP, de 2004, que se socorreu do argumento da harmonia dos Poderes, restringindo o ilimitado direito de fiscalizar dos edis. 

Ademais, decisão recente do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio assentou ser inconstitucional norma que permita a fiscalização individual de membros do Legislativo, salvo quando estejam atuando como representantes da Casa Legislativa ou de uma Comissão, ao suspender norma local de Mangaratiba (RJ), que assegurava a fiscalização, desde que fosse comunicada com antecedência de 24 horas. O Magistrado acatou a ponderação do Município, pelo qual a função é exercida coletivamente (proc. 0059460-10.2023.8.19.000), clarificando mais a questão.

De igual forma, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, tambem se pronunciou sobre o tema, sublinhando que tal norma autorizativa exacerba o poder fiscalizador do Legislativo, no julgamento de uma Adin, em 1998, de relatoria do eminente Des. Eliseu Gomes Torres, e enfim, destaco decisão do TJ paulista, de 2021, ressaltado pelo Des. Ferraz de Arruda, no qual assenta-se o conceito de que o poder de fiscalização da Câmara de Vereadores sobre a prefeitura não é irrestrito, sujeitando-se aos limites da própria Constituição; neste último caso, uma lei de Votorantim (SP) regulamentava o livre acesso dos vereadores às repartições e instalações públicas municipais.

De fato, à guisa de exemplo, a Lei Orgânica carioca desde 1990, no seu artigo 47, permite o ingresso de vereadores nas repartições públicas e diligências documentais, e acesso à documentos; advirto, porem, que recente emenda ao texto maior da Municipalidade Carioca autorizou exatamente o exacerbamento das funções legislativas, sendo claramente inconstitucional. 

Afinal, os órgãos do Ministério Público, destarte jamais desincentivar a fiscalização pública, tem advertido aos vereadores que não cabem fiscalizações sem comunicação prévia e sem agendamento em unidades de saúde, sob o argumento de fiscalizá-las, evitando ações meramente midiáticas, assegurando assim o cumprimento de resguardar o direito de imagem de profissionais e usuários sem consentimento (o que poderia gerar ações de reparação civil) ou o acesso a áreas restritas e sensíveis sem autorização do médico responsável. (27/01/25)